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土地何以成了农民的权利问题

2017-06-01 A- A+

 《财经》杂志记者采访当年小岗村生产队长严俊昌时,严俊昌说了一句很蹊跷的不像是农民说的话:"只有土地归了农民,农民种田才会心里有底,才会有长远打算。没有所有权,总会担心承包地有一天会被收回,或者被征去搞开发。"《财经》杂志记者因此评论说,"在他看来,农民不仅要拥有长期稳定的农地承包权,而且应该拥有农村土地的所有权",农民关心的是土地的权利问题,农民要求土地私有化。不过,就笔者在全国20余省市农村调查的经验,《财经》杂志不过是将自己的立场、观点强加到严俊昌等农民身上,再借严俊昌等农民之口来证明自己坚持立场、观点的合理性。最近几年,《财经》杂志发表大量关于农村土地制度的报道,其主张给农民土地所有权的基本立场非常清晰[1]。只要稍有常识就会知道,从事农业生产的农民所要的并不是什么所有权,而是生产方便。笔者试图以近年在全国近20省市农村调查的切身感受,来讨论"农民到底要什么"这个被一些人搞得混乱不堪的问题。

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农民权利

  一、土地权利问题的由来

  1982年分田到户时,农民对土地的大包干是"建立在土地公有基础上的,农户和集体保持承包关系,它不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分"(1982年中共中央1号文件)。农民的说法则是"交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的"。不过,一旦包干到户,国家如何与千家万户小农打交道,就成为一个十分关键的问题。理论上土地是集体所有,农民应该承担农业税费,但若农民不是主动地交缴税费,国家如何处理与农民的关系?集体如何处理与农户的关系?这些问题成为困扰20世纪最后十多年的大问题。

  从1984年中央一号文件提出"延长土地承包期,鼓励农民增加投资,培养地力,实行集约经营",明确规定"土地承包期一般应在15年以上""在延长土地承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着'大稳定,小调整'的原则,经过充分商量,由集体统一调整"。文件同时提出"鼓励土地逐步向种田能手集中"。显然,中央规定土地承包期一般应在15年以后,是从农业生产效率方面考虑的,是从鼓励农民增加投资,培养地力,提高土地生产能力上讲的,因为土地的频繁变动会影响农民对土地投入的预期,并可能掠夺性地使用土地。

  这里要注意的是, 1984年一号文件规定土地承包期"一般"应在15年以上,这个"一般"可以作两种理解,一是没有特殊情况,就不应该调整农民承包的土地;二是在出现特殊情况时,可以调整农民承包的土地。这里的关键是如何理解"特殊"情况。从1984年以后全国绝大多数农村都在15年承包期内调整过土地的实践来看,地方政府或乡村组织在理解"特殊"情况时,显然是采用了比较宽泛的理解,将一些明显只是普通的情况当作特殊情况。或者说,地方政府对中央文件采取了有意歪曲的理解,中央也对此默认。"一般应在15年以上",及在延长土地承包期之前,在群众有调整土地要求的,可以本着"大稳定,小调整",由集体统一调整土地,在之后的实践中,变成了15年承包期内,村社集体经常性地进行土地的"大稳定、小调整",甚至经常性地进行土地的大调整,乃至打乱重分。从相关调查来看,全国农村在15年承包期内,有接近1/3的农村地区进行过土地大调整, 1/3以上的农村地区经常进行土地"小调整"。

  之所以会出现如此频繁的土地调整,一个核心原因是农民人口的增减,会使人均占有农地变得不均。因为土地是集体的,人口减少了,村民自然认为应当将承包地退出来;而增加的人口也是要"吃饭"的,因此应该增加承包地。这种土地上的平均主义和生存伦理,尤其在华北和东南农村具有市场。正如长期从事农村政策研究的张路雄先生指出的:"老百姓对土地制度的最基本要求是平等的使用权。"

  但在一般情况下,即使村社集体每年调整一次土地,绝大多数也只是依据农户人口增减作小调整,将人口减少农户退出的土地调整给增加人口的农户。这样,每年调整的地块仅占村社集体土地总数的不足百分之一,可谓微调。

  土地调整也会出现不平衡,因为总体来讲,农村往往是人口增加多于减少。村社干部为了减少调整土地的矛盾,愿意通过预留机动地来为后来增加的人口提供土地。预留机动地是在每次土地大调整之前,经村社干部计算当期可能新增人口数量,经群众同意而预留下来的土地。不过,预留土地的好处很快就表现出来:预留的机动地可以出租获取租金,村集体因此有了一笔额外的收入;预留机动地还可以用于村庄公共工程建设占地的补偿,即用机动地去补偿公共工程建设所占用土地,公共工程因此容易修建起来。

  土地调整及预留机动地,可以为村庄公共事业提供资源,从而使村庄可以拥有相对良好的生产生活的基础条件。土地经营规模狭小的小农户不可能独立获得基础的生产条件,"一家一户办不好或不好办的事"(1986年中央一号文件)需要村庄集体来办,而如果村社集体没有任何土地权利,就没有能力来办这些一家一户办不好或不好办的事。

  本来土地调整和预留机动地只是为了满足村民对土地平等的使用权的基本要求,解决一家一户办不好或不好办的事情,但村社集体一旦有了土地调整的权力和预留机动地的空间,就可能强化其在这方面的权利。

  这就要回到前述农民所说"交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的"农民负担机制存在的问题。这种"交够、留足和剩下"的机制存在两个重要的缺陷,一是国家和集体会倾向从农民那里多收,这个时候,谁来阻止国家和集体的多收?二是农户中会有少数钉子户拒绝"交够和留足",而希望将所有农业剩余都留给自己,这个时候,国家和集体有什么办法?

  这两个缺陷在20世纪90年代同时到来。20世纪90年代,国家有更快地进行现代化建设的决心,也希望在短时期内改变农村面貌,这就形成了所谓"压力型体制",具体如各种"人民工程人民建"的大量集资,普九负担等。农民负担沉重起来。由于负担过重,有些农民拒绝缴纳税费,而乡村干部为完成收缴任务,就要强行收取、"拔钉子",就必须拔掉,具体办法如将欠税农户告到法院,组织农业税费清收小分队,办税法学习班,等等。在农民负担过重,普遍拒缴税费,而千家万户分散小农收入很低,强制性税费征收成本很高的情况下,县乡两级要完成税费征收任务,就不得不调动村干部这个村庄熟人社会内部成员的协税积极性。极端情况下,县乡两级为了完成税费征收任务,甚至默许一些狠人当村干部,用暴力收取农业税费。20世纪90年代中后期,我国某些农村地区的确有过"黑恶化"的危险,并且很快,农村就出现了因为农民负担过重而导致的各种严重问题:发生群体性事件,农民被逼自杀,干群关系紧张,等等。其中一个让人意外的后果是,有农民坚决要求放弃自己的土地承包权,因为农民的负担要由土地来承担。即便不要地,但得不到允许税费还是要交。李昌平因此感叹,农民竟然连不要土地的权利都没有。这个时候,土地到底是权利还是负担?

  因为农民负担重,抛荒现象比较严重,在20世纪90年代未,笔者调查的湖北京山县就不得不从山区请人来种田[3]。

  在农民负担略轻的地区,村社集体想出另外的办法,即将之前动账不动地的两田制,变成动地的两田制,即将村社耕地的相当部分集中起来,高价转包,从而获取地租收益。到20世纪90年代后期,全国动地的"两田制"面积已达约3 333·33万公顷(5亿亩),占全国农地的1/4强[4],这样的两田制虽然有利于从土地中获取地租从而可以较为容易地完成县乡下达的农民税费---因为转包的土地,若承包人不出钱,就不会将土地转包给他们;而农民承包土地,即使出不起钱或有钱不出,村社集体也不可能取消其土地承包权---这实际上侵害了广大农民的利益。更严重的是,在农民负担沉重的背景下,县乡政府最关心的事情却是村干部能否按时完成税费任务,而村干部在此过程中捞取各种利益,县乡政府往往睁一只眼闭一只眼,甚至有意纵容。

  1997年中央办公厅和国务院办公厅联合发出"关于进一步稳定和完善农村土地承包关系"的通知,明确禁止两田制,再次重申1993年中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》强调的"在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变"。注意,这里的文件没有再用"一般"的限制词,且提出"提倡在承包期内实行'增人不增地,减人不减地'的办法",还第一次提出"允许土地的使用权依法有偿转让"。

  这样一来,关于土地调整就有了这样一种逻辑:

  (1)中央为了提高农民投资土地的积极性,规定土地承包期一般应在15年以上。

  (2)农民认为土地使用权的公平占有是基本权利,因此要求在承包期内,依据农户人口增减进行土地调整。

  (3)土地调整的办法,既有打乱重分的大调整,又有"大稳定、小调整",还可以通过预留机动地来调整。

  (4)土地调整尤其是留有机动地,客观上不仅可以平衡村庄公共工程建设占地的成本分摊,而且可以通过将机动地竞价承包来获得建设村庄公共工程的资源。

  (5)也因此,在土地可以调整,及留有机动地的村庄,往往可以较为容易建设公共工程,农民生产生活的基础条件更有机会得到改善,农民因此从中得到好处。

  (6)土地调整也为村社干部捞取好处提供了机会,尤其是在20世纪90年代农民负担沉重、干群关系紧张、乡村利益共同体形成的时期,村社干部借土地调整(最典型的是动地的"两田制"),来在完成上级税费任务的情况下捞取个人好处。

  (7)在农民负担沉重的情况下,农民并不认为土地是权利,而往往认为土地只是负担,因此出现了严重的普遍的抛荒,这使得农村土地关系更加混乱,中央在1993年和1997年关于土地制度的政策规定,在农村并未得到强烈回响。

  (8) 2000年以后,中央进行农村税费改革乃至取消农业税,土地负担减轻乃至取消了,土地权利就变得重要起来。

  (9)土地一旦有了利益,之前抛荒的农民回来要地,之前走了过场的第二轮土地承包,就必须有一个"完善"的政策举措来弥补(注意"完善"这个词用得真是妙啊)。

  (10) 2002年制定的《土地承包法》,规定了诸多农户的土地权利,极其严格地限定了村社集体调整土地的权力,农户的土地承包使用权中已经含有了所有权的成分,而村社集体的土地所有权则被虚置。

  (11)《土地承包法》通过之时,农民因为土地负担减轻,可以从土地中获取更多利益,从而纷纷伸张自己的土地权利,之前弃田抛荒的农民也回村要地。因此, 2004年前后全国有相当部分农村出现严重的农地纠纷,很多地方出台"完善第二轮土地承包"的政策。

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